改革背景下铁路运输法院人民陪审员制度的完善

摘  要：陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为审判官或陪审员参加审判刑事、民事案件的制度，其作为一种文明制度已经在世界范围内存在了九个世纪之久。我国人民陪审员制度，自确立以来在司法民主化建设中发挥了重要作用，但对于铁路运输法院等特殊法院中人民陪审工作如何展开仍存在缺陷。本文从司法现实出发，分析了铁路运输法院人民陪审制度存在的现状，并对如何建立健全铁路运输法院人民陪审制度进行了初步研究。

关键词：人民陪审、铁路运输法院、选任

一、   改制前后铁路运输法院之简介

铁路运输法院是我国人民法院组织体系中与地方人民法院相并列的依法行使国家审判职能，审理与铁路有关的刑事、民商事纠纷案件的专门法院。铁路运输法院的设置与地方人民法院不同，不是依据行政区划设置，而是按照铁路运输的管理区域设置。在2012年司法改制之前，我国的铁路运输法院虽受当地高级人民法院业务的指导，但从行政角度看，却隶属于铁路系统，从人事、财政角度看，铁路运输法院完全是铁路局、分局下属的一个部门，这种制度设计无法保证司法的公平正义，在司法实践中难以树立司法的权威性，与法治的要求相悖，因此长期以来备受争议。

2009年7月8日，中央下发关于铁路公检法管理体制改革的文件，要求铁路公检法整体纳入国家司法体系，铁路运输法院整体移交驻在地省（直辖市、自治区）党委、高级人民法院管理。截止2012年6月底，全国铁路运输法院完成管理体制改革，顺利实现了整体纳入国家司法体系。改制后，全国各铁路运输法院隶属关系按驻在地行政区划改为地方管理，有关经费改由同级人民政府根据财政预算保障，法律职务的任免也分别由地方人大常委会根据有关法律规定办理。关于案件管辖范围也有了新的规定，有进一步扩大的趋势。刑事案件的管辖范围除涉及铁路运输犯罪的各类公诉案件外，还包括有关刑事自诉案件；民事案件的管辖范围除涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产等各类民事案件外，经驻在地高级人民法院指定管辖，铁路运输法院还可受理其他民事案件和执行案件。

二、   改制后铁路运输法院人民陪审员制度之现状

（一）立法层面上的缺陷

     长期以来，我国并没有专门针对铁路运输法院如何设立人民陪审员制度进行详细的规定。在2005年最高人民法院印发的《人民陪审员管理办法（试行）》中，对各级人民法院人民陪审员的名额确定、选任、培训、考核与表彰等日常管理作出了详细的规定，但在其第八章附则中指出，“海事、兵团、铁路等法院人民陪审员管理办法另行规定”。由于铁路运输法院不是依据行政区划而设置，没有相对应的同级人民政府和人民代表大会常务委员会，无法按照各级普通人民法院的办法选任人民陪审员，采取“另行规定”是必然的。但是多年以来，对于“另行规定”该如何规定，并没有明确的法律条文。在2005年6月最高人民法院政治部《关于人民陪审员选任工作若干问题的答复》中，也仅仅只做了简单的说明：“铁路法院、林业法院、海事法院不单独选任人民陪审员。上述法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在地基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取。”至于该如何“抽取”人民陪审员，如何结合铁路运输法院审判工作的特性选任和管理人民陪审员，都缺乏立法的详细规定。

（二）现实层面上的不完善

    截止目前，全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院中，设立人民陪审员制度的法院还比较少,人民陪审员制度在铁路运输法院系统并不健全和完善，没有发挥其应有的作用。一方面是由于铁路运输法院的案件量不多，需要适用人民陪审员参加的具有“较大社会影响的刑事、民事”案件比较少，导致了其对人民陪审员制度设置的不够重视；另一方面则是由于法律规定的不健全，导致一些铁路运输法院想设立陪审制度却苦于无章可循。

三、   建立健全铁路运输法院人民陪审员制度之必要性

（一）铁路运输法院建立健全人民陪审员制度，是司法审判的必然要求。最高人民法院《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》（法发【2010】24号）文件指出，“依照法律规定，应当由人民陪审员参与审判的案件，人民法院必须安排人民陪审员和法官共同组成合议庭审判，当事人无法定理由不得拒绝”；“第一审刑事案件被告人、民商事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，人民法院应当安排人民陪审员和法官共同组成合议庭审判”。由此可见，人民法院建立人民陪审员制度是法律法规的硬性要求，各级人民法院都必须遵守，铁路运输法院也不应当例外。

（二）铁路运输法院建立健全人民陪审员制度，是司法改革的现实需要。自2009年中央下发有关文件要求铁路运输法院整体移交后，2012年最高人民法院相继出台了《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》，对管理体制改革后的铁路运输法院案件管辖范围进行了确定和进一步扩大。扩大铁路运输法院受案范围、解决铁路运输法院案源不足，是全国铁路法院司法改革的必然趋势。例如湖北省高级人民法院就拟将全省范围内的运输合同纠纷案件划归当地的铁路运输法院管辖。一旦改革政策落实，铁路法院的案件量将大幅增加，在编制数额一定的前提下，法官的工作量也会大幅增长。那么建立健全人民陪审员制度，在一定程度上则可以缓解编制不足、减轻法官负担，避免一个法官因同时参与多个合议庭的审理而疲于应对。

（三）铁路运输法院建立健全人民陪审员制度，是司法公正的有力保障。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，从而有效实现大众思维与法官职业思维的互补；人民陪审员的群众视角、不同职业背景和专长，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。人民陪审员具有知民情、解民意的优势，并以群众熟悉、易懂的语言解读法律，有利于劝导说服当事人互谅互让、息诉解纷，进一步提高办案质量和效率。人民陪审员来自各界群众，他们参与审判，提高了审判活动的透明度，促进了司法公开，有利于进一步增强并发挥合议庭成员相互监督、相互制约的作用，共同抵御各种非法干预，有助于人民法院依法、独立、公正地行使审判权。

四、   完善铁路运输法院人民陪审员制度之初步构想

（一）     关于铁路运输法院人民陪审员的选任问题

根据2004年全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》，对于符合担任人民陪审员条件的公民，可以由基层人民法院院长提名，提请同级人民代表大会常务委员会任命。然而，由于铁路运输法院的特殊性，其并没有相对应的同级人大常委会，这就导致了其在选任人民陪审员时无法按照法律的一般规定行使。对于铁路运输法院人民陪审员的选任，笔者认为有两种方式：一是根据最高人民法院《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》的规定，铁路法院审判工作依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，可在其所在地级市辖区内的基层人民法院或案件管辖区内的人民陪审员名单中随机抽取确定。即在其所在地的基层人民法院抽取或在案件管辖区内现有的人民陪审员名单中抽取；二是逐步参照最高人民法院《关于海事法院人民陪审员选任工作的意见（试行）》，依法单独选任一批人民陪审员，即对于符合条件的人民陪审员，可由铁路法院所在辖区的相关基层人民法院同级人民代表大会常务委员会确定名额并任命。铁路法院案件管辖范围内的公民所在单位、户籍所在地或经常居住地的基层组织在征得公民本人同意后，可向铁路法院推荐其担任人民陪审员，公民个人也可以向铁路法院提出担任人民陪审员的申请。

（二）关于铁路运输法院人民陪审员的构成问题

    对于铁路运输法院而言，大量案件都与铁路运输行业有关，如铁路运输人身损害案件、铁路建筑工程案件等，案件中涉及的专业性较强，行业特征明显，因此笔者认为在人民陪审员的构成上也应当体现专门法院的特色，建立专家陪审和大众陪审制度相结合的制度。“专家型”陪审员，以各类专业技术人员为主，体现陪审员的公正价值；“大众型”陪审员，以民主参与意识较强、将陪审工作视作专门业务参与的普通公民为主，体现陪审员的民主价值。对于“专家型”陪审员，我们可以联合铁路法院所在地的铁路局，通过组织推荐和个人申请的方式选取符合陪审员条件的、具有丰富的铁路工作经验的人员担任。对于“大众型”人民陪审员，则可在铁路运输法院所在地级市辖区内的基层人民法院或案件管辖区内的人民陪审员名单中随机抽取。

（三）关于铁路运输法院人民陪审员的管理问题

对于人民陪审员的管理，主要表现为两个方面：一是建立考核管理机制，对人民陪审员考核采取平时考核与定期考核相结合的方式，着重就陪审案件的数量、出庭率、陪审能力、审判纪律、审判作风、陪审案件的法律效果等方面进行考核，并建立起陪审员的业绩考评档案，以此作为年终表彰奖励及是否继续提请聘用的重要依据。二是以人民陪审员陪审数量与质量为基础给予其相应补助。可以规定每陪审一起案件给予其补助数，但是要求人民陪审员必须做好庭前准备工作，并在庭审过程中认真履行职责，在合议时提出自己相应意见及其依据，鼓励陪审员积极主动的参与到庭审工作中来，进一步突出陪审员的民事调解功能,让人民陪审员主持或参与案件调解，参与执行等。

参考文献：

[1] 陈沈慧，论我国人民陪审员制度的完善，法制与社会，2011年第8期中。

[2] 赵洁琼，关于我国人民陪审员制度的思考，法制与社会，2012年第4期上。

[3] 怀效锋、孙本鹏，人民陪审制度初探，光明日报出版社，2005年版。

[4] 何家弘主编，中国的陪审制度向何处去，中国政法大学出版社，2006年版。