论我国失信被执行人信用惩戒制度的完善

文章摘要：失信被执行人信用惩戒制度是自2013年起开始实施的一项新的执行制度，旨在对被执行人施加更大的压力以迫使其主动履行义务，并对符合条件的被执行人实施信用惩戒。建立和完善失信被执行人信用惩戒制度，对于解决“执行难”问题、重塑司法公信力、推进社会诚信以及国家信用体系建设都具有十分重要的意义。本文通过对失信惩戒制度的构建理论和运行机制进行全面剖析，分析在执行实践中的不足之处，有针对性地对正在实施中的失信被执行人信用惩戒制度进行系统性的完善。全文共计9300余字。

关键词：失信被执行人  信用惩戒   财产申报制度 

最高人民法院于2013年10月1日起实施的《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《若干规定》），初步建立了对失信被执行人依法进行信用惩戒的制度。《若干规定》实施近一年来，已经取得了一定的成效。但与法制发达国家相比，该《若干规定》的内容较为笼统，可操作性不强，在执行实践中还存有争议，需要进一步的完善。

一、建立失信被执行人信用惩戒制度的必要性

（一）失信惩戒制度是我国信用体系建设的关键一环

西方经济发达国家的经验证明，完善的信用体系在维护市场经济秩序的健康有序运行方面起着无可替代的作用。我国的改革开放虽然取得了巨大的成就，但在信用体系建设方面明显滞后，社会诚信意识缺失，失信问题严重，已经影响到经济和社会的健康发展。我国已经意识到了这个问题，正在通过学习和借鉴他国的成功经验建立适合我国国情的信用体系。

当前发达的市场经济国家中存在三种具有代表性的社会信用管理模式，即美国的以征信公司的商业运作为主体的征信管理体系、日本的以银行业协会建立的会员制征信机构为主体的征信管理体系和欧洲的以政府和中央银行为主导的征信管理体系。与美国和日本模式相比，欧洲的公营模式显然更为符合我国的国情。欧洲的公营模式是以政府和中央银行为主导，信息服务部门作为中央银行的一个分管部门，政府强制性地要求社会主体向该部门提供信用数据，并保证其真实性。[1]这种模式具有建立费时短、收集信息方便、见效迅速等优势，我国目前正在建设中的信用体系明显是借鉴了该模式的做法。

 无论是哪一种信用模式，失信惩戒制度都是信用体系建设中最为重要的组成部分。一个完备的失信惩戒机制具备双重职能，即对失信行为的威慑惩戒职能和对守信行为的保护鼓励职能。失信惩戒制度通过正反两方面的举措来规范市场主体的行为，引导社会经济向良性循环方向发展。

（二）建立失信被执行人信用惩戒制度是重塑社会诚信的需要

我国有几千年的历史文化传统,自古以来诚实守信一直都被认为是人的立身之本；在现代市场经济条件下，诚信原则不仅是民法的基本原则之一，而且是市场经济健康发展的道德基石。可惜的是，我国改革开放以后虽然在经济建设方面取得了巨大成就，但是信用体系建设却并没有及时跟进，市场经济的负面效应得不到遏制，失信者的失信行为不仅没有受到应有的惩戒，反而会获取巨大的利益。对失信者的惩戒不力，就是对守信者的严重伤害，长此以往将会加剧失信者横行、守信者销声匿迹的社会“逆淘汰”现象，社会诚信遭遇前所未有的危机，法院面临的“执行难”现象正是社会诚信危机的缩影。为重塑社会诚信，除了加强对国民的诚信教育以外，还要建立一套较为完善的信用惩戒制度，依法惩戒民事和经济活动中的失信者，加大其失信行为的成本，鼓励和表扬诚实守信者，逐渐扭转不健康的社会风气，方能重新凝聚社会诚信，促进社会经济的健康发展。

（三）建立失信被执行人信用惩戒制度是化解“执行难”、维护司法权威的需要

随着我国经济和社会的发展,人民群众群众的权利意识、法制意识也不断增强,人们越来越多地寻求司法途径解决纠纷，诉讼案件数量因此大幅度提升。然而，当诉讼程序结束后，案件进入执行程序时，由于多数被执行人对于强制执行持抵触的态度，采取多种措施规避执行，导致权利人和法院不得不面对“被执行人难寻、可执行财产难找”的“执行难”尴尬局面。建立失信被执行人信用惩戒制度，对被执行人施加强大的震慑力，辅以惩戒措施，造成其生活上的不便，并对其产生舆论压力，促使其履行义务，从而根本上化解“执行难”问题，维护司法的权威。

二、失信被执行人信用惩戒制度的理论分析

（一）失信惩戒制度的概念和运行原理

失信惩戒制度是指对失信主体进行惩罚的一种制度安排，它以法律法规为依据，以市场调节为手段，使失信主体为其失信行为承担相应代价，惩戒失信行为，褒扬诚实守信。[2]失信惩戒机制的组织结构一般由失信惩戒的主体、客体和中介机构组成，主体一般是人民银行等征信管理部门，其依据相关的法律法规，对失信企业、个人进行惩罚，或成立专门的政府管理机构对企业、个人的失信行为进行披露；客体是各企事业单位和个人，中介机构包括征信网站、新闻媒体等。[3]就功能特点而言，失信惩戒机制应包含两个层面的涵义：a、各相关机构要综合运用法律、经济、行政、道德等多种综合手段，使失信者付出与其行为相应的经济和信誉损失代价;b、要使守信者获得相应的利益与方便，获得更多的市场发展机会。[4]失信惩戒制度针对失信行为的惩戒有其独到而又行之有效的方式：它对失信行为的惩戒是主动的，它不需要通知失信者，可以在失信者不知情的情况下就对其进行惩戒；失信信息传递到市场后将长时间保存，通过媒体公示、行业通报以及有偿信息查询等方式为社会公众所知悉，然后通过市场自身的调节机制，将失信者从市场中剔除出去。这其中的关键就在于个体信息是否能够真实而迅速地传递到市场，将失信者与与受害者之间的矛盾扩大至失信者与全社会的矛盾，最大程度上给失信者造成压力。

（二）失信被执行人信用惩戒制度的特殊属性

失信被执行人信用惩戒制度是失信惩戒制度在司法权领域内的具体体现，因此除了应该具备其基本特征之外，还应当符合执行的程序和要求。将失信被执行人信息上传至名单库属执行强制措施，必须遵循执行程序的规定，如履行对被执行人的风险提示义务等。当被执行人迫于压力履行完义务后，执行程序即告结束，执行强制措施自然予以解除，失信被执行人信息也要从信息库中予以收回。

失信被执行人信用惩戒机制的组织结构也是由主体、客体和中介机构组成，与社会失信惩戒机制唯一区别在于客体仅指被纳入失信被执行人名单的被执行人。人民法院虽然也对失信被执行人进行惩戒，但这并非信用惩戒，而是因其不履行法定义务而作出的司法制裁。其运行机制是先由人民法院审核认定失信被执行人，然后直接通过新闻媒介等方式向社会公布或将其信息上传至最高人民法院失信被执行人名单库，由该名单库统一向社会公布，再由各惩戒主体对失信被执行人实施信用惩戒。从其运行过程来看，主要有两个方面的内容涉及到人民法院：a、失信被执行人的认定；b、失信被执行人信息的上传。失信被执行人信用惩戒制度的完善，应该从这两个方面着手。

三、完善被执行人财产申报制度

根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》（以下简称（执行规定）第28条至31条的规定，人民法院可以通过三种途径查找被执行人的财产:1、申请执行人提供被执行人的财产状况和财产线索；2、人民法院依职权调查；3、被执行人向人民法院报告其财产状况。与前两种途径相比，被执行人无疑是对自己财产状况最为清楚的，如果其如实申报财产甚至主动履行义务自然最有利于问题的解决。因此，笔者以为认定被执行人是否具有履行能力的关键在于建立和完善被执行人财产申报制度。然而，由于被执行人通常抱着侥幸心态隐匿、转移财产，相关法律规范缺乏具体的操作机制和配套的措施，人民法院对此也并不重视，财产申报流于形式，导致财产申报制度并未发挥应有的效力。《若干规定》第一条第三项将违反财产报告制度列为应当被纳入失信被执行人名单并予以信用惩戒的情形，使财产申报制度初步形成了可操作的机制，但仍需要进一步的完善。

（一）失信被执行人主体要件解析

《若干规定》第一条规定：被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其列入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：…（六）其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的。正确理解适用该条规定的关键在于如何认定“具有履行能力”、“不履行生效法律文书确定的义务”以及第（六）项的概括性规定这三项要件。

1、被执行人“具有履行能力”分析

根据《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：对人民法院发生法律效力的判决、裁定“有能力执行”，是指根据查实的证据证明，负有执行人民法院判决、裁定义务的人有可供执行的财产或者具有履行特定行为义务的能力。认定被执行人“具有履行能力”主要看两个方面，一是被执行人的经济状况，二是被执行人的身体状况。在执行实践中，查明被执行人的经济状况对于执行程序的顺利进行起着决定性的作用。被执行人的财产经查实在扣除其生活必需费用之后足以履行义务的，可将其判断为完全履行能力；如果扣除之后不足以履行义务，甚至被执行人日常生活都难以为继，则应认定为具有部分履行能力，需要执行人员灵活处理。

2、被执行人“不履行生效法律文书确定的义务”分析

执行机关代表国家行使民事执行权,迫使债务人履行义务,实现债权人的债权,必须以生效的法律文书为根据。在法理上,这种生效的法律文书被称为执行名义。[5]执行名义包括发生法律效力的人民法院判决书、调解书、裁定书，公证机关制作的公证书，仲裁机构的仲裁书等。然而，只有具有给付内容的生效法律文书才能申请强制执行成为执行名义，如给付金钱、交付特定物品、作出特定行为或容忍某些行为等。执行名义是确定债务人所应履行具体义务的载体，也是人民法院采取强制执行措施的依据。被执行人“不履行生效法律文书确定的义务”，就是指其不履行执行名义规定的特定义务。

不履行义务在执行实践中可以大体划分为公然的拒不履行和隐蔽的不履行两类。公然的拒不履行行为包括威胁甚至暴力对待申请人和执行人员、公然声称拒不履行等。隐蔽的不履行行为是指虽然被执行人并没有向申请人或执行人员公然用语言或行动表示拒不执行，但其采取积极或消极的方式给执行工作制造障碍，以达到不履行的目的。隐蔽的不履行行为包括两种情况：纯粹消极型的不履行，和以积极作为的方式阻碍执行。前者一般表现为不按照人民法院要求交付指定款项、特定物品，或不履行特定义务。后者表现为暗中转移、隐匿财产、为执行行为制造障碍等。

3、概括性规定分析

在执行实践中，各种积极的、消极的、公开的、隐蔽的不履行行为表现五花八门，法条以列举的方式无法完全囊括，只有以概括性规定的方式交由人民法院自由裁量。自由裁量应当遵循一条基本规则，即证据确实充分。适用概括性规定的前提条件是被执行人的不履行行为不属于前五项明文规定的内容，被执行人容易以此为借口提出质疑。这就要求执行人员在工作时注意留存工作痕迹，多制作调查笔录、录音、录像等证据，使人民法院在工作中始终处于主动地位。

（二）完善被执行人财产申报的制度构想

1、被执行人财产申报制度的概念和内涵

被执行人财产申报是指执行程序开始后，当被执行人未按照执行通知上确定的义务履行生效判决所确认的债权，被执行人有义务按照执行机关的要求真实全面的报告自己某一段时间内的财产状况，供执行机关判断债务人的履行能力以及采取相应措施的制度。[6]财产申报制度不仅包括被执行人申报财产的行为，还包括人民法院核实其财产状况以及认定失信被执行人并将其信息上传的一系列行为和法律程序。申报应当采用书面形式以供人民法院和申请人调查核实，而且当被执行人在执行期间的财产状况发生变动，影响到申请人权利的实现时，应当在财产变动之日起十日内向人民法院补充报告，否则将承担申报不实的法律责任。

人民法院要求被执行人申报财产系其依法采取的强制执行措施，其目的在于促使债务人自行履行义务,否则将强制性地对被执行人的财产进行处分,以实现债权人的权利。对于被执行人而言，申报财产是其应当履行的法定义务。因为在强制执行中当事人的权利义务关系已经明确，生效法律文书赋予了债权人请求人民法院强制执行的权利，与之相对应的是被执行人负有严格按照文书规定的内容履行、容忍执行行为以及协助和配合强制执行的义务，否则其将承担法律责任。

2、被执行人对其财产状况承担证明责任

人的本性是自私的，当其需要履行义务或者承担责任的时候，回避责任、减少损失便成为一种本能。在执行实践中，被执行人隐匿、转移财产，在申报财产时瞒报或不报的情况屡见不鲜。事实上，受调查手段、社会大环境等因素的限制，被执行人如果处心积虑地隐匿财产，人民法院即便穷尽调查措施也很难查找到。找不到被执行人的财产，就无法认定其具有履行能力，也无法将其列入失信被执行人名单。

关于被执行人财产的证明责任问题，有部分学者认为执行程序是诉讼程序的延续，所以应当按照“谁主张，谁举证”的原则由申请人承担证明责任。笔者认为这种观点是不科学的。诉讼程序和执行程序是两种截然不同的法律程序，在诉讼程序中，因为双方当事人的权利义务尚未明确，所以应当适用“谁主张，谁举证”的原则来审理案件。而执行程序启动后，双方当事人的权利义务关系已由生效法律文书所确定，被执行人应当严格按照生效法律文书规定的内容履行，这是其应尽的法定义务，人民法院的执行机构则以国家强制力督促其履行义务。被执行人在收到执行法律文书后如果没有按期履行又不希望被采取强制措施，就必须证明其财产状况不佳而无法或者暂时无力履行。此种证明责任是被执行人承担的总体履行责任中自然衍生出的一种附带责任，是其原本就应承担的责任，而非立法者另外设定的责任。

被执行人对其财产状况承担证明责任，意味着被执行人在收到申报财产令后，必须向人民法院提供其详细的财产资料以及财产变动情况，并签字保证其资料的真实性和完整性。人民法院收到其财产资料后，与申请人一起进行审查核实，以认定被执行人有无履行能力。被执行人有下列情形的，如经依法公告送达后依然下落不明、拒不收受人民法院的执行法律文书、或经人民法院合法传唤无正当理由拒不到庭也不委托代理人到法院配合调查执行的，视为其拒绝申报财产，人民法院应当依法将其列入失信被执行人名单；被执行人提交的财产资料不足以证实其财产状况或被证实其真实财产状况与其申报材料不相符并足以影响到申请人权利的实现，则可认定其违反财产报告制度，有瞒报财产的行为，可依法将其列入失信被执行人名单。

3、完善被执行人财产报告的内容

《民事诉讼法》第二百四十一条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释第三十一条、第三十二条详细规定了被执行人应当报告财产的具体内容（略）。上述法律规范仅规定报告被执行人自身名下的财产，未包括与其共同生活的家庭成员的财产情况，在执行实践中，被执行人为规避执行经常将其所有的财产转移到配偶、父母或子女的名下，造成自己无履行能力的假象。而德国和韩国的相关法律都有载明被执行人申报财产的内容应包括规定期限内对其近亲属的财产转让，实际效果非常理想。笔者以为，借鉴他国做法，将与被执行人共同生活的家庭成员的财产情况列入财产报告内容是很有必要的。为避免造成被执行人的反感情绪，在具体操作过程中可由执行员自行把握，如被执行人非常配合，且其申报的财产足以执行，则无需要求其申报家人的财产；反之如其申报的财产不足以执行，则可在对其进行警告之后勒令其申报家人的财产，否则将视为违反财产报告制度，可依法将其列入失信被执行人名单。

4、认定是否具有履行能力的判断方法：自由心证

自由心证即“自由判断证据”，法律不预先规定证据的证明力及其取舍标准，而由法官根据自己内心确信判断证据。所谓“内心确信”，指法官通过证据判断所形成的内心信念达到深信不疑的程度，或者说是真诚确信的程度。[7]自由心证是受法律程序约束的：a、自由心证是建立在执行员对案件事实的分析和判断基础上的。如果说在诉讼过程中，双方当事人的举证、质证以及法庭辩论是法官形成心证的基础，那么在执行过程中，被执行人就自己无履行能力的举证、申请人对证据的质疑以及人民法院依职权主动调取的证据材料就是执行员形成心证的基础。b、双方当事人就争议证据的质疑和辩论也构成对自由心证的约束。人民法院在收到被执行人提交的无履行能力证据材料后会先行核实，然后交由申请人查看。如申请人对该证据材料无异议，则人民法院可以据此认定被执行人确无履行能力；如申请人对该证据材料提出合理的质疑或提出反证，则需要对方做出解释说明并补充证据。最终执行员综合双方的举证、质证以及依职权调查获取的证据，根据自由心证做出被执行人是否有履行能力的判断。

四、完善失信被执行人名单上传的法律程序

认定失信被执行人并将其信息上传至最高人民法院失信被执行人名单库，不仅系人民法院依法采取的迫使被执行人履行义务的强制执行措施，也是对被执行人的信誉及其他经济利益进行惩戒的强制制裁措施。从长远来看，信用惩戒后果的严重性远高于罚款和拘留等传统制裁措施。因此，应当用一系列严格的法律程序以保障被执行人的合法权益。程序保障的作用是通过程序一方面保障当事者的诉讼权利，或者说保障当事者在这些权利中体现出来的主体性和自律性；另一方面又保障法官的审判活动以及作出的决定本身的正当性，或者说是保障法官的审判活动以及作出的决定的本身的正当性。[8]

（一）送达和告知程序

《若干规定》第二条规定：人民法院向被执行人发出的《执行通知书》中，应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示内容。这一条明确规定了人民法院负有风险提示义务。向被执行人履行该义务的时间是在送达执行通知书时，同时向其送达的还有申报财产令和财产申报表。被执行人经传唤到法院后，执行人员在向其送达执行法律文书时，应当当面向其告知如不如实申报财产或不配合执行将有被列入失信被执行人名单的风险并记入执行笔录。但是在执行实践中，被执行人下落不明，拒不到人民法院接受调查也不提供所在地址，拒不签收法律文书等规避执行、不配合执行的情况比比皆是。笔者以为，案件进入执行程序后，应当视为被执行人已经通过诉讼程序了解到了裁决结果，被执行人负有按照文书规定的内容履行以及协助和配合强制执行的义务，如果其不但不履行义务，反而采取种种手段规避执行，就应该由其自行承担因此产生的诸多风险。面对上述被执行人拒不配合的情况，应该分别进行处理：对于被执行人下落不明，使人民法院实际上无法履行风险提示告知义务，应当按照《民事诉讼法》第九十二条之规定公告送达，自公告发出之日起经过六十日即视为送达，亦即视为履行了告知义务；对于被执行人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书的，按照《民事诉讼法》第八十六条之规定采取留置送达方式，同时向其提示可能产生的失信风险并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为履行了告知义务；对于被执行人能够联络上但拒不到人民法院接受调查也不提供所在地址的，执行人员可采用发送短信或在通话中予以告知同时采取录音、摄像等方式取证，也视为履行了告知义务。

（二）核实财产申报程序

人民法院在收到被执行人提交的财产资料后，首先要查看该材料上载明的财产数额是否能够满足执行需要以及是否便于执行，如可以满足执行需要又便于执行，则可要求其主动履行义务；如虽能够满足执行需要但不便于执行，或者全额执行会严重影响被执行人的正常经营和生活，则可由人民法院灵活处理。

被执行人申报的财产不足以履行全部义务，人民法院应先对其进行警告，再次重申不如实申报财产的法律后果并勒令其补充申报，并制作执行笔录令其签字。如其坚持申报属实或补充申报后的财产依然不足以履行全部义务，则开始核实其财产。首先将该财产申报材料交由申请人查看，如申请人对此提出合理质疑或举出反证，人民法院便依职权对其财产进行调查，如经调查得知其名下财产依然不足以全额履行的，可经申请人申请依法将其配偶追加为被执行人，对其配偶名下的财产采取调查措施。其配偶负有与原被执行人相同的义务，承担同样的法律责任。关于是否应当将与其共同生活的其他家庭成员追加为被执行人的问题，笔者以为目前尚无法律规范作为依据，不可追加。人民法院如能证实被执行人有向其转移财产行为的，可依法对被转移的财产采取强制措施，如该财产已无法追回，应由被执行人承担责任，不得对该家庭成员人身采取强制措施。但在上传失信被执行人名单时，应当将对财产无法追回负有责任的该家庭成员一同列入名单。

（三）失信被执行人信息上传程序

人民法院认定被执行人及相关人员有符合《若干规定》第一条情形的，可最后给予被执行人及相关人员一次警告并勒令其履行义务，如仍不改正的，可按照《若干规定》第二条之规定依申请人申请或依职权制作决定书，将被执行人纳入失信被执行人名单。对于在执行中有过错的被执行人家庭成员，鉴于其并不属于被执行人，可将其过错行为及身份信息写入被执行人失信的具体情节之中。决定书自作出之日起生效，并依法送达给双方当事人。决定书在送达之后可等待一段时间，如在此期间被执行人既不履行义务也不到人民法院申请纠正，则人民法院应当将该失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库。

除了失信被执行人名单库以外，笔者认为最高人民法院还应当建立一个守信被执行人名单库，即由各级人民法院负责经双方当事人同意后将履行义务积极主动的被执行人信息纳入该名单，以鼓励被执行人主动履行义务。

（四）对被纳入失信名单的被执行人救济程序

《若干规定》第三条规定：被执行人认为将其纳入失信被执行人名单错误的，可以向人民法院申请纠正。这一条规定了被执行人的救济程序。为防止被执行人滥用救济程序，该条还规定必须由自然人本人或法人代表亲自到人民法院提出纠正申请并说明理由。该条规定对于人民法院查找下落不明的被执行人提供了有效途径，被执行人如果不甘心被纳入失信被执行人名单，则必须亲自到庭接受调查，否则人民法院有权以不符合程序为由驳回其申请。

[1]鲜于丹：《中国征信体系建设的制度安排研究》 ，武汉理工大学博士学位论文第81页。

[2]源于网络2006年两会词解。

[3]周新辉：《我国征信体系建设中的失信惩戒制度的构建》，《财会月刊》2009年6月

[4] 周新辉：《我国征信体系建设中的失信惩戒制度的构建》，《财会月刊》2009年6月。

[5]谭秋桂：《民事执行原理研究》，中国政法大学博士学位论文第93页。

[6]乔方：《被执行人财产申报制度研究》，西南政法大学硕士学位论文第3页。

[7]徐进主编：《诉讼法学词典》，中国检察出版社1992年版，第202页。

[8] 王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第41页